近期，财政部债务研究与评估中心公布2021年6月地方政府债券的发行。6月份，组织开展地方政府债券发行7949亿元，包括5336亿元地方政府债券和2613亿元再融资债券。1-6月，各地新增地方政府债券共发行14800亿元，其中一般债券4657亿元，专项债券10143亿元。

今年上半年，新增地方债，特别是专用债的发行进度远低于近两年同期水平，新增2.6万亿元专项债意味着下半年专项债还有较大空间。有关专家认为，下半年专项债发行或明显提速经济。由于专项债的发行和使用存在一定时滞，三季度新增专项债或迎来发行高峰。

新增专项债进度不及30%

据统计，6月各地共发行地方债券7949亿元，其中新增地方政府债券5336亿元(一般债券1032亿元，专项债券4304亿元)；再融资债券2649亿元(一般债券)。

财政部已经在国务院批准的2021年地方政府新增地方政府债务限额42676亿元。包括一般债务限额8000亿元，专项债务限额34676亿元。1-6月份，全国新发行地方债券14800亿元，其中一般债券4657亿元，专项债券10143亿元。一至六月份，各地发行再融资债券18611亿元。

本年度全国人民代表大会批准的预算安排新增地方政府债务限额44700亿元，其中一般债务限额8200亿元，专项债务限额36500亿元。其中，新增专项债券限额比上年减少1000亿元。财政部在2021年中央和地方预算草案中指出，主要是已经发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍将持续释放，适当减少新增专项债券规模也有利于防范地方政府法定债务风险。

一年中安排的债务限额下降却没有使上半年新增地方债券发行进度加快。据统计，今年1-6月，全国新增地方债发行进度为33.11%。且1-6月新增专项债券发行进度仅为27.79%，明显低于2019年和2020年同期的64.5%和59.5%。

就发行节奏而言，今年也不同于去年为了“早发早见效”而提前设定限额、在月度“开闸”的节奏，财政部并没有提前下达限额，直到3月末才“开闸”，才刚刚开始“开闸”。

对今年新增专项债发行进度较慢的原因，机构普遍认为，主要是开年经济总体向好恢复，去年财政资金过剩，以及今年防范债务风险加大等多因素影响，地方政府稳增长压力较小，发行专项债的意愿较低。

工程基金向民生项目倾斜

过去一年的新增专项债资金主要用于棚改、老旧小区改造、供水、能源等市政产业园区基础设施建设。而且今年的政府工作报告明确提出，政府要加大对受益面广的民生项目的投入。

按照财政部要求，今年新增专项债主要用于交通基础设施、能源项目、农林水利生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。经济安居工程中包括棚改、土储租赁住房建设等方面的支出。

据统计，上半年新增一般债资金主要用于医疗卫生、教育等社会事业、交通基础设施、市政建设及乡村振兴与农林水利，资金规模分别达到1094.43亿、953.13亿、941.11亿和802.4亿。

上半年新增专项债资金主要用于市政和工业园区基础设施建设、交通基础设施建设、棚改、老旧小区改造等保障性安居工程以及医疗卫生、教育等社会事业，资金规模分别达到了3109.7亿元、1884亿元。

除了前几年都有较高规模的市政、园区、交通设施等项目外，上半年新增地方债务资金投向与去年同期相比发生了很大变化，包括医疗卫生、教育等社会事业项目所占比重明显增加。一至五月份全国一般公共预算支出中，教育、社会保障、就业、卫生保健支出也明显增加，分别比上年增长12.1%、6.6%和4.7%。可见，上半年财政政策的重点是“重民生”。

第三季度或迎发债高峰

从今年的预算额来看，目前新增地方债仍有29900亿额度待发，其中新增地方债有26357亿额度。从上半年较低的发行进度来看，下半年新增地方债仍将持续。

然而，由于近期财政部多次呼吁要平稳专项债发行节奏，各方普遍认为，新增地方债或不再受往年10月底需要将新增地方债基本发行完毕的要求而定。

预计三季度将迎来发行高峰，四季度发行比例较往年提高。特别是由于两个原因：

一是在出口和房地产等前期经济修复主旋律的背景下，未来稳增长压力有所增加，下半年专项债发行或明显提速，托底经济。由于专项债的发行和使用存在一定时滞，三季度新增专项债或迎来发行高峰。

二是2020年底以来，财政部多次提到“合理选择发行时机，适度均衡发债节奏”，意味着专项债集中于数月发行的模式或难以再现，将会有部分专项债额度难以再现，从而避免四季度债市大幅波动。

展望三季，已有18个省、3个计划单列市公布了第三季度地方债发行计划，总规模达19776亿元，包括新增地方专项债12463亿元+新增地方一般债1532亿元。7月、8月、9月的发行量分别为31%、45%、24%。